原本朝廷只设有刺史、太守一职。刺史掌管政权，太守掌管军权，双方互不干涉。却又互相辖制。然而，因为当时的刺史、太守勾搭成奸，彼此联通，以致于地方民不聊生。在此情况下，刘焉提出州牧这个制度也没有问题。然而，正是因为刘焉提出的州牧制度，使得原本只是一个太守的董卓送点钱给当时的宦官，结果就当上了州牧。后来，大将军何进与宦官争斗，何进听取袁绍邀请地方诸侯入京诛杀宦官。在刘焉和袁绍的套路之下。董卓这才有机会入京并且祸乱朝廷。那么可以说，董卓有机会祸乱朝廷，其根本原因还在于刘焉提出的这个州牧制度。
    其实，刘焉当初提出这个州牧制度。也没想过当皇帝，只是想要割据一方，当个土皇帝罢了。直到后来，当时益州刺史郤俭在益州大事聚敛，贪婪成风。本来想领交州避祸的刘焉因为听侍中董扶说益州有天子之气，改向朝廷请求为益州牧。
    于是以刘焉为监军使者、益州牧。被封为阳城侯，命其前往益州逮捕郗俭，整饬吏治。因为道路不通，刘焉暂驻在荆州东界。此时郤俭已被黄巾贼马相等杀死，但是刚称帝的几日的马相又被益州从事贾龙组织军队击败。贾龙于是迎接刘焉入益州，治所定在绵竹。刘焉上任后，任命贾龙为校尉，将他迁到绵竹居住
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